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专论:权力不能太任性( 网约车新规草案户籍限制的违法性分析)

 

2016年10月8日,北上广深四地接连抛出规范网约车运营新规的征求意见稿或草案(以下统称“新规草案”),引发了激烈讨论。其中北京和上海的草案里,对驾驶员户籍和车辆牌照的严格限制,更是成为了舆论的风暴眼。网约车市场中独占鳌头的滴滴迅速发文称,其上海区域内的激活的司机仅约2.5%满足新规草案的户籍要求,可见其影响之大。目前各类媒体对新规草案所规定政策的“合理性”做了诸多分析,本文则将侧重从“合法性”的方面,对其户籍限制做一浅析。

 

一、新规的法律性质

 

北京和上海出台的新规草案的名称分别为《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》(以下简称“北京草案”)和《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定(草案)》(以下简称“上海草案”)。两地新规的法律性质,将直接影响其效力层级、可规定的事项等,是需要分析的第一个问题。

 

区分地方政府规章和地方政府发布的规范性文件,最直接的判断方式是观察其制定机关和发布形式。但目前两地新规都还只是草案,尚未正式颁布,因此只能就目前所有的线索做一倾向性分析。

 

首先看北京草案。《关于北京市出租汽车行业深化改革有关政策文件公开征求意见的通知》显示,北京草案系由北京市交通委员会“制定”,而北京市交通委员会虽然可能作为规章的“起草”机关,但却是无权“制定”规章的。此外,在北京草案的第一条,明确其是根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“暂行办法”)和其他法律法规制定的实施细则。而暂行办法则是由交通运输部部务会议通过,经交通运输部和其他部门同意并公布的部门规章。北京草案作为实施部门规章的实施细则,层级应在部门规章之下。另外,根据《规章制定程序条例》,规章的名称一般称“规定”或“办法”。由前述迹象可以看出,北京新规颁布之后,几乎可以肯定是规章以下的规范性文件。

 

而上海草案与北京草案略有不同。首先,上海草案以“规定”为名,规定既可以作为规章的名称,也可以作为规范性文件的名称;其次,根据《<上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定(草案)>等三个文件公开征求意见的通知》,上海草案的由“本市起草”,而上海市政府是有权制定规章的机关。虽然这一通知显示,上海新规的目的之一也是为了“贯彻落实”暂行办法,但根据我国法律法规的表述习惯,贯彻落实之后可以接党的政策、国务院的精神理念、或上级的部署与指示,因此仅从现有线索来看,很难判断上海新规是规章还是规范性文件。

 

综上所述,根据现有线索几乎可以断定北京新规是规章以下的规范性文件,而上海新规的性质为规章或规范性文件,虽有待正式颁布之后进行确认。

 

二、户籍限制的法律性质

 

对网约车驾驶员的户籍进行限制,应追溯到暂行办法的第十四条和十五条。暂行办法规定,满足驾龄、无犯罪记录、及“城市人民政府规定的其他条件”等条件的人员,提出申请经考核后,“服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门”发放《网络预约出租汽车驾驶员证》(以下简称“网约车驾驶证”),方可成为网约车驾驶员。

 

政府允许部分特定人群作为驾驶员经营网约车的行为,是典型的行政许可行为。具体来说,暂行办法以部门规章的形式,增设了以设区的市级出租汽车行政主管部门为主体的行政许可。

 

接下来分析北上两地草案对户籍限制的具体规定。两地草案关于这一条的规定一个字都不差:“在本市从事网约车经营服务的驾驶员,除符合《办法》规定的条件外,还应当符合下列条件:(一)本市户籍……”由此可以看出草案的户籍限制相对于暂行办法的规定的附属地位。此外,北京草案第十四条规定“运输局在《网络预约出租汽车驾驶员证》上签注后,申请人即可从事网约车运营”,明确规定不再附加其他行政许可。上海草案在规定许可有效期时,也只规定了网约车驾驶证的期限,未规定其他期限。

 

因此,针对网约车驾驶的户籍限制,从文本讲,两地草案并未新设行政许可,而是对暂行办法中已经设定的行政许可的获得条件,做出了进一步的规定,属于《行政许可法》第十六条规定的“实施行政许可的具体规定”。

 

事实上,根据《行政许可法》的规定,地方政府规范性文件无权新设行政许可,北京新规也是没有权力新设行政许可的。

 

三、户籍限制涉嫌违反行政许可法

 

《行政许可法》并未禁止规章或规范性文件对实施行政许可做出具体规定,但对于涉及地方性保护的行政许可有限制性规定:“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章……其设定的行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”

 

北上两地网约车新规对户籍的限制,在当前获得北京、上海户口的难度之下,无疑属于限制其他地区的个人到本地区提供网约车驾驶服务。户籍限制是否违反了《行政许可法》的这一规定,法律问题焦点在于,这一针对地方性法规和地方政府规章“设定的行政许可”的规定,能否适用于前述北上两地新规“实施行政许可的具体规定。”笔者认为,应当认定户籍限制违法,理由如下:

 

第一,户籍限制实质性地增加了网约车驾驶的行政许可的内容,已经将原本以驾驶专业能力为主要审查事项的行政许可,转变为了对驾驶能力和居民身份的双重审核。借助原有暂行办法的行政许可之名,对行政相对人提出了全新的要求。其对行政相对人的影响,与新设的行政许可区别并不大。如果只禁止新设许可,而不禁止这类实质性增加行政相对人负担的“实施细则”,有违公平原则。

 

第二,从当然解释、“举重以明轻”的角度出发,《行政许可法》规定的新设行政许可,与实施行政许可的具体规定相比,制定程序更严格、监管监督更完善、效力层级更高,所能规定的范围理应更大。根据《行政许可法》的规定,新设的行政许可尚且不能限制其他地区的个人或者企业到本地区提供服务,如果层次更低的实施行政许可的具体规定反而能作此要求,是非常荒谬的。

 

第三,从立法原意出发,《行政许可法》的这一条规定,是为了防止地方政府部门借助行政许可,排除外地的个人和企业到本地参与竞争。如果通过所谓的实施行政许可的具体规定就能绕开这一限制性规定,显然是违反立法原意的。

 

四、违法性认定的进一步影响

 

在根据《行政许可法》对户籍限制进行初步分析之后,法律人的工作还远未结束。

 

首先,北京新规是规范性文件,上海新规也可能以规范性文件的形式发布,根据《行政诉讼法》的规定,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。换言之,受到户籍限制新规影响的行政相对人,可能以诉讼的形式争取权益。11月1日两地新规实施之后,如果有外地户籍的驾驶员申请网约车驾驶证被驳回,则可以对该驳回行为提起行政诉讼,并请求对新规一并进行审查。在立案登记制的大背景下,届时法院将不得不对新规的合法性问题做出判断,这或许可以成为行政诉讼律师大放异彩的良机。

 

其次,除了网约车驾驶之外,还有若干其他领域的行政许可,也通过户籍限制行政许可相对人的数量。对网约车驾驶的户籍限制进行合法性判断,也将间接影响其他行政许可。例如与网约车联系最紧密的出租车业务,《北京市出租汽车管理条例》规定,北京市的出租汽车驾驶员应当具备北京市的常住户口。如果认为网约车的户籍限制违法,用同样的逻辑,也可以认定出租车的户籍限制违法。此外,私家车牌照也可归属于行政许可的范畴,进一步扩展前述逻辑,影响的人数更为巨大。

 

第三,纵观此次事件之后各个媒体的分析评论,许多都从网约车改革的视角发现更宏观的政策动向。从户籍制度、疏解大城市人口压力、行政权力干预市场,到供给侧改革,甚至中国梦分不分户口,都成为网约车政策讨论的因素。网约车制度改革究竟会走向何方,也是其背后各种力量角力的体现。

 

不管此次征求意见的结果如何,在11月1日新规正式公布之后,必然还需要来自法律界的进一步分析。

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